Comprendre le projet de loi C-44 : Loi sur la protection du Canada contre les terroristes

Le projet de loi C-44 (ci-après le «projet de loi »), présenté par le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile (ci-après le «ministre »), Steven Blaney, est désormais entré en vigueur. Ce projet de loi modifie principalement la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité (la« Loi »), qui régit le cadre juridique du Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS). Bien que ce projet de loi fasse l’objet de diverses critiques du point de vue des libertés civiles, il a néanmoins été adopté dans le cadre de la récente initiative du gouvernement conservateur visant à renforcer le régime de sécurité nationale du Canada.

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Que contient le projet de loi ?

Le projet de loi a apporté trois modifications majeures, de sorte que la loi prévoit désormais :

• autorise expressément le SCRS à exercer ses attributions et ses fonctions à l’extérieur du Canada ;
• permet à un tribunal de délivrer un mandat autorisant des activités en dehors du Canada, même si cela enfreint la législation d’un État étranger ; et
• empêche que l’identité des informateurs du SCRS ne soit révélée, sauf dans des circonstances particulières.

Quelles sont les critiques formulées à l’encontre du projet de loi du point de vue des libertés civiles ?

Exercice de fonctions à l’étranger et mandats enfreignant la législation d’un État étranger

Les critiques formulées à l’encontre des première et deuxième modifications majeures apportées à la loi sont étroitement liées. Voici les principales critiques formulées à l’encontre de ces deux modifications.

(1) L’extension considérable des pouvoirs du SCRS n’a pas été accompagnée de mécanismes de contrôle et d’examen

C’est peut-être là la critique la plus importante à l’encontre du projet de loi. Contrairement à ce qui se passe aux États-Unis et au Royaume-Uni, les parlementaires canadiens n’ont pas régulièrement accès aux informations nécessaires pour savoir comment l’agence de renseignement du pays mène ses activités. De plus, en 2012, le gouvernement a supprimé le poste d’inspecteur général, qui était chargé de veiller à ce que le ministre soit dûment informé des activités du SCRS. Néanmoins, le projet de loi a ignoré les recommandations visant à renforcer la surveillance formulées par plusieurs commissions d’enquête sur les questions de sécurité nationale. La commission Air India, par exemple, a proposé de renforcer le rôle du conseiller à la sécurité nationale au sein du Bureau du Conseil privé afin qu’il agisse en tant qu’organe intégré de contrôle de la sécurité nationale.

L’organe de contrôle actuel du SCRS, le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (CSARS), ne constitue pas un organe de surveillance adéquat et a reconnu qu’il « peinait à fonctionner efficacement ». De plus, bon nombre des actions du SCRS appellent déjà à un renforcement de la surveillance. Le SCRS a omis de signaler systématiquement au ministre les actions sensibles et potentiellement controversées, a manqué à son devoir de franchise lors de procédures judiciaires et n’a pas coopéré de manière appropriée avec le CSARS. Le CSARS a même constaté que le SCRS ne vérifie pas correctement la valeur et la fiabilité des renseignements qu’il obtient à l’étranger. Toutes ces questions soulignent déjà la nécessité d’un examen et d’une surveillance rigoureux. L’octroi de pouvoirs supplémentaires ne fait que renforcer cette nécessité, car il accroît le nombre d’activités devant faire l’objet d’un examen.

(2) Partager des renseignements avec des organismes étrangers et le Centre de la sécurité des télécommunications du Canada (CSE) dans le cadre d’opérations à l’étranger peut mettre en danger la sécurité des Canadiens

Dans l’exercice de ses fonctions à l’étranger, notamment pour intercepter des communications et accéder aux téléphones portables ou aux ordinateurs de particuliers, le SCRS s’appuiera sur l’aide du CST et des services de renseignement étrangers. Le recours au renseignement étranger implique un partage d’informations et une dépendance à l’égard de ces dernières, ce qui comporte de graves risques et pourrait avoir des conséquences tragiques pour les Canadiens. Le SCRS pourrait continuer à évaluer de manière inappropriée la valeur et la fiabilité des informations recueillies à l’étranger ou à se fier à des informations erronées fournies par des partenaires étrangers. De plus, une fois que le SCRS partage des informations avec un service de renseignement étranger, les pays étrangers peuvent en faire ce qu’ils veulent. Le cas de Maher Arar met en évidence, de manière particulièrement frappante, les dangers que représente le partage de renseignements pour les Canadiens. Cela pourrait même conduire à la complicité du SCRS dans des violations des droits de la personne, comme dans le cas des mauvais traitements infligés à Omar Khadr pendant sa détention à Guantanamo Bay.

(3) Demander aux tribunaux canadiens d’autoriser des violations du droit étranger encourage des comportements similaires et porte atteinte à la réputation du Canada en matière de respect de l’État de droit

Inviter d’autres pays à espionner illégalement, à leur tour, des résidents ou des citoyens canadiens au Canada pourrait porter atteinte à leur vie privée ainsi qu’à celle des personnes avec lesquelles ils interagissent. Cela pourrait même entraîner une détention ou une arrestation lors d’un voyage à l’étranger. De plus, la réputation du Canada en matière de respect de l’État de droit influe sur sa capacité à s’exprimer sur la scène internationale concernant de nombreuses questions et revêt également une importance sur le plan diplomatique.

(4) Le SCRS pourrait porter atteinte aux droits garantis par la Charte des Canadiens à l’étranger

La Cour suprême du Canada a expressément statué que la Charte des droits et libertés ne s’applique pas aux actes accomplis par des agents canadiens dans un autre pays. Toutefois, les éléments de preuve obtenus dans le cadre d’une enquête menée à l’étranger par des agents canadiens peuvent tout de même être écartés si leur admission risquait de rendre le procès inéquitable. Il n’est pas certain que cette possibilité d’exclusion s’applique en dehors du contexte pénal à d’autres procédures dans lesquelles des renseignements du SCRS pourraient être utilisés. Quoi qu’il en soit, il est préoccupant que le SCRS ne soit pas tenu de respecter les droits garantis par la Charte aux Canadiens lorsqu’il utilise ses nouveaux pouvoirs pour mener des activités de surveillance à l’étranger.

La protection des sources humaines du SCRS

La Cour suprême du Canada a expressément refusé d’accorder aux informateurs du SCRS la même protection de l’identité que celle accordée aux sources policières. Le projet de loi a infirmé cette décision en interdisant la divulgation de l’identité d’une source humaine du SCRS, sauf (1) si la source et le directeur du SCRS y consentent ou (2) pour établir l’innocence d’un accusé poursuivi pour une infraction.

Voici les critiques formulées à l’encontre du privilège accordé aux informateurs du SCRS prévu par le projet de loi.

(1) La transparence d’une procédure s’en trouve réduite

Comme l’a fait remarquer la Cour suprême du Canada, le gouvernement a tendance à exagérer les arguments liés à la confidentialité pour des raisons de sécurité nationale. Les régimes de sécurité nationale sont déjà enclins au secret, mais un privilège de classe encourage un secret instinctif en créant une présomption de confidentialité. Ce secret instinctif ne fera qu’aggraver les problèmes de transparence et de procédure qui accompagnent inévitablement les procédures touchant à la sécurité nationale.

(2) Il incombe à l’intéressé de faire valoir une exception au secret professionnel

Dans le cadre de l’ancienne approche au cas par cas concernant le privilège des informateurs du SCRS, il incombait au gouvernement de justifier la confidentialité dans chaque cas. Avec la nouvelle approche du privilège de catégorie prévue par le projet de loi, la charge de la preuve incombe désormais à la personne concernée, qui doit faire valoir une exception à ce privilège. Toutefois, dans les affaires touchant à la sécurité nationale, une grande partie des éléments de preuve pourrait déjà être secrète ou expurgée. Il pourrait donc s’avérer difficile pour la personne concernée de contester des revendications illégitimes du privilège. De plus, le privilège des informateurs ajoute un niveau de complexité supplémentaire que la personne doit surmonter.

(3) L’exception relative à la « mise en cause de l’innocence » ne s’applique pas aux procédures non pénales

La possibilité de contester le privilège de l’informateur n’existe que si la procédure vise la poursuite d’une infraction. Toutefois, le recours aux sources humaines du SCRS ne se limite pas aux poursuites pénales : celles-ci sont également utilisées dans le cadre de procédures d’immigration et peuvent servir à justifier la détention préventive, la révocation d’un passeport et la déchéance de citoyenneté. Par conséquent, le projet de loi aurait dû garantir que l’identité d’une source humaine puisse être divulguée dans tous les cas où la vie, la liberté et la sécurité d’une personne sont en jeu.

(4) Ce privilège complique les poursuites judiciaires dans les affaires de terrorisme

Comme l’a fait remarquer la commission Air India, le fait d’accorder aux informateurs du CSIS le privilège de l’informateur revient en fait à leur donner un droit de veto de facto quant à leur décision de témoigner ou non. Cela pourrait rendre difficile, voire impossible, de mener à bien les poursuites dans les affaires de terrorisme.

Il convient de noter que la Cour suprême du Canada a récemment autorisé l’appel d’une décision de la Cour d’appel fédérale, ce qui lui permettra d’examiner en détail les aspects juridiques des activités d’espionnage à l’étranger menées par le SCRS. L’analyse ci-dessus sera mise à jour dès que la décision de la Cour suprême du Canada aura été rendue.

Sources et lectures complémentaires

Projet de loi C-44 : Loi sur la protection du Canada contre les terroristes, en ligne .

Commission d’enquête sur l’enquête relative à l’attentat à la bombe contre le vol 182 d’Air India (2006-2010) (Président : M. le juge John Major), Le vol 182 d’Air India : une tragédie canadienne, volume 3 : Le lien entre les renseignements et les preuves et les défis liés aux poursuites en matière de terrorisme ( Ottawa : Travaux publics et Services gouvernementaux, 2010).

Ian McLeod, «Le SIRC, organisme de surveillance des services de renseignement à court de ressources, peine à suivre le rythme du SCRS », Ottawa Citizen.

Revue du renseignement de sécurité, Lever le voile du secret : trente ans de responsabilisation dans le domaine du renseignement, Rapport annuel 2013-2014 ( Ottawa : Travaux publics et Services gouvernementaux du Canada, 2014).

R c. Hape, 2007 CSC 26 (C.S.C.).

Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Harkat, 2014 CSC 37 (C.S.C.).

«Observations de l’ACLC sur les modifications proposées à la Loi sur le SCRS (projet de loi C-44)», ACLC.

«Mémoire présenté au Parlement concernant le projet de loi C-44 relatif à l’élargissement des pouvoirs du SCRS et à la création d’un privilège pour les informateurs du SCRS », BCCLA.

Kent Roach et Craig Forcese, «Donner un fondement juridique plus solide à la surveillance du SCRS », National Post, en ligne.

Justin Ling, «Le nouveau projet de loi antiterroriste », National.

Tonda MacCharles, «Un nouveau projet de loi sur les services de renseignement permettrait aux agents canadiens d’opérer illégalement à l’étranger », Toronto Star.